Предложение по реформированию, градостроительной политики города

Уважаемые жители Ярославля,
работники органов власти, специалисты!

Я не принадлежу ни к какой политической партии.
Я практически не знаком с Евгением Урлашовым, но мне импонирует его готовность в случае избрания Мэром города поменять очень многое.
Я не близко знаком с Яковом Якушевым, и мне нравится, что он владеет ситуацией, сложившейся в строительном комплексе города, знает про имеющиеся проблемы и предполагает пути их решения.
Мне импонирует слоган, выдвинутый уже сошедшим с дистанции кандидатом в Мэры Владимиром Слепцовым, суть которого – способность руководителя решать хозяйственные проблемы не определяется его партийной принадлежностью.
Поэтому то, что излагается ниже – это набор предложений, которые, на мой взгляд, необходимо учесть при управлении городом, чтобы обеспечить реформирование механизмов системы управления, связанных с градостроительной, архитектурной, земельной политикой. Ведь ни для кого не секрет, что основные проблемы продвижения проектов строительства связаны с непроизводственными, околостроительными процессами – разрешениями, согласованиями, земельными вопросами, вопросами подключения к инженерным сетям и т.д. Несмотря на то, что задача ускорения, упрощения и удешевления вышеуказанных процессов ставится постоянно, всё происходит с точностью до наоборот. А ведь именно оперативное решение достроительных проблем позволит уменьшить срок реализации строительных проектов, тем самым увеличивая предложение площадок под застройку, снижая различного рода риски и понижая стоимость строительства.
Поэтому, то, что излагается ниже - это наказ любому будущему Мэру, независимо от его политических пристрастий. Это то, что обязательно нужно сделать.
Представляется необходимым объединить Департамент архитектуры и развития территории города (ДАРТГ) и Управление земельных ресурсов (УЗР) в единое подразделение – например, Департамент архитектуры, градостроительства и земельных отношений. Тогда строители при подготовке объектов к строительству не будут «бегать кругами» от ДАРТГ к УЗР и наоборот, что происходит в большинстве случаев. Необходимо подумать, не ввести ли должность заместителя Мэра города по вопросам архитектуры, градостроительства и земельных отношений. Чиновник такого ранга, освобожденный от необходимости курировать другие направления городского управления, должен полностью сосредоточиться на решении стоящих перед ним важнейших задач!
Полагаю, что в сложившейся обстановке вполне разумным шагом была уже осуществленная передача функций заместителя Мэра по строительству первому заместителю Мэра. Сюда же, очевидно, нужно передавать и управление финансами, и управление муниципальным имуществом, и на эту должность должен заступить крепкий хозяйственник.
Ни для кого из специалистов не секрет, что сегодня оба подразделения Мэрии, от которых зависит скорость выхода строительных проектов непосредственно на этап строительства, нужно серьезно реформировать.
Число сотрудников ДАРТГ превышает 100 человек, УЗР – 50 человек! А есть еще отдельные муниципальные предприятия, работающие в функциональном подчинении ДАРТГ и УЗР и «помогающие» им решать муниципальные задачи. При этом мне совершенно не хочется утверждать: половину уволить, а остальным поднять зарплату. Вопрос в другом – и руководство, и коллективы этих подразделений абсолютно не нацелены на решение вопросов уменьшения сроков реализации строительных проектов! Вышеупомянутые подразделения работают сами по себе, выполняя локальные задачи, которые кажутся им значимыми. Процветают отписки (в архиве автора имеются совершенно безграмотные!), формализм, нежелание разобраться в вопросе, запуск «по кругу», политика «двойных стандартов». Между собой действия ДАРТГ и УЗР зачастую не стыкуются, положения Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», объявляющие обмен информацией проблемой соответствующих органов управления, а не заявителей, здесь не работают.
При этом, распоряжение площадками под строительство в городе осуществляется Правительством Ярославской области! Поясняю: субъект федерации имеет право принять такое решение по распоряжению площадками в своем областном центре на основании соответствующего федерального законодательства. Как Вы думаете, почему в нашем регионе было принято такое решение? Вообще, руководству города должно быть стыдно – объективность действий Правительства области в данном случае сомнений не вызывает! Ситуацию обязательно нужно исправлять – полагаю, что если город докажет свою дееспособность в этом направлении, область будет не против вернуть ситуацию в первоначальное положение. А пока нужно работать в тесном и продуктивном сотрудничестве с Департаментом имущественных и земельных отношений области (ДИЗО) – подразделением субъекта федерации, наделенным правом распоряжаться площадками в Ярославле.
Руководству города однозначно должно быть стыдно и за то, что до сих пор не решен вопрос о размерах зоны условного затопления города при возможном разрушении плотин и дамб на Рыбинском гидроузле. Под эту зону сегодня попадает добрая половина города, следовательно – по нормам МЧС строить нельзя, или нужно использовать защитные инженерные мероприятия, стоимость которых сопоставима со стоимостью строительства. Все знают, что нормы старые, подходы послевоенные, ситуация в мире совершенно иная… Неоднократно собирались, застройщики таких территорий, давали согласие финансового участия в создании новой нормативной базы, Мэр грозился лично доложить ситуацию Шойгу и т.д. – вопрос не решился. Почему? Да ответ классический – никому не надо! При этом, при рассмотрении проектов, представляемых «приближенными» фирмами, на это закрывались глаза и согласовательные документы выдавались, а тем, кому не повезло, в согласованиях отказывалось.
К сожалению, у нас повелось так – в Советском Союзе, а потом в России: за необоснованный отказ никого не наказывают, а за необоснованно выданное разрешение могут наказать. Если мы хотим развиваться, двигаться дальше – необходимо искоренять эту практику. Не случайно руководство страны сегодня и поправки в Административный Кодекс РФ, предусматривающие административную ответственность чиновников, внесло, и пожелание о появлении в законе меры об увольнении чиновников за неполное служебное соответствие высказало, и необходимость создания административных судов для рассмотрения споров с чиновниками отметило. Даже были рассуждения на тему – кого наказывать за дурацкую отписку: подчиненного, такой документ подготовившего, или руководителя, документ подписавшего. Все изложенное выше – совершенно правильное направление движения. Сегодня требуется дальнейшее развитие процедур, связанных с реализацией положений Административного Кодекса в увязке с Трудовым кодексом, необходимы выпуск подзаконных актов, наработка практики заключения контрактов, при применении которой нерадивого или бестолкового чиновника любого ранга, будь то руководитель или самый младший специалист, можно было бы легитимно уволить.
С учетом всего изложенного, трудно сказать, какое количество сотрудников должно быть в УЗР, в ДАРТГ (или в объединенном Департаменте). Необходимо разбираться, «примерять» людей на выполнение новых задач, избавляться от балласта. Сегодня же очевидно – народу много, толку мало.
Порассуждаем о предоставлении площадок под строительство. Несмотря на то, что полномочия – у области, ряд процедур по поручению области осуществляет город. А предоставление площадок под жилищное строительство – полностью осуществляет город.
В городе имеются Генплан и Правила землепользования и застройки (ПЗЗ), на которых соответственно отображены функциональные зоны (например, «жилая») и территориальные зоны (например – жилые – Ж-1, Ж-2, Ж-3, Ж-4, отличающиеся этажностью и возможностями застройки нежилыми объектами).
На каждую территориальную зону составлены перечни объектов (как правило, на 2-х - 3-х страницах):
а) «что можно строить» (разрешенные виды)
б) «что можно строить при согласии проживающих граждан» (условно разрешенные виды - через публичные слушания).
Таким образом, поскольку Генплан и ПЗЗ официально приняты, с учетом, как того требует законодательство, публичных слушаний, то гражданин, проживающий в определенном жилом районе, уже никак не может повлиять на то, что рядом с его домом может быть (вполне законно!) построен объект из списка «что можно строить». Естественно, с соблюдением всех строительных, архитектурных, санитарных, противопожарных, экологических и иных норм.
Соответственно возникают жалобы, митинги, суды… В сложившейся ситуации крайним остается застройщик – его почему-то отправляют договариваться с жильцами, он должен на это тратить время, деньги, хотя все процедуры произведены в соответствии с законом – публичные слушания по Генплану и ПЗЗ проводились, жильцы о начале строительства информировались… Налицо явная недоработка органов власти, которую, при дальнейшей работе с Генпланом и ПЗЗ (через внесение изменений) вполне можно исправить при соблюдении следующих моментов.
Во-первых, рассмотреть вопрос увеличения количества зон, в первую очередь жилых. Согласитесь, зона Ж-1, в которой располагаются дома высокой этажности, может отличаться от другой такой же зоны Ж-1, находящейся в другом районе города, по плотности застройки, например, в два раза. Очевидно, возможности уплотнения застройки для этих одинаковых в сегодняшних условиях зон все-таки должны быть разными.
Во-вторых, при обсуждении очередных изменений в Генплан и ПЗЗ (однозначно – одновременно в оба документа!) нужно в разы усилить работу с населением! Пресса, телевидение, раздаточные материалы, рабочие встречи – все должно быть эффективно организовано для того, чтобы мнение народа было законно выявлено, проанализировано и учтено при утверждении градостроительной документации.
После этого – очевидно, работа с людьми, оставшимися при своем мнении. Ее тоже нужно проводить, хотя бы во избежание того, чтобы люди знали: при обращении в суд они заведомо проиграют, тем более если их мнение основано не на объективной позиции, а на эмоциях.
В Ярославле есть прецедент, когда граждане, протестующие против законного строительства, проиграли суд и были вынуждены оплатить судебные издержки.
Таким образом, застройщик, выйдя на стройку, не будет иметь никаких проблем с жителями близлежащих домов – возможные проблемы будут легитимно решены ранее. И строить он должен иметь право любой объект из перечня «что можно строить»! И механизм «замены объекта» на другой разрешенный, при желании на то инвестора, должен быть четко органами власти прописан!
Еще немного о территориальном зонировании. В ПЗЗ города имеются случаи, когда индивидуальные, сблокированные малоэтажные дома стоящие на одном месте не один десяток лет, теперь оказались местонахождением «не в той зоне». При принятии «первых» ПЗЗ в 2009 году Мэр разработчиков поправил – и в районе ул. Блюхера, и в Коровниках, и в Тверицах индивидуалам дали «зеленую улицу» - соответствующую зону под индивидуальную застройку, и они могут перестраивать, реконструировать, пристраивать свои жилища, ставить на своем участке новые дома. А домовладельцы, размещенные «не в той зоне», таких прав лишены – дома будут стоять, пока не развалятся, а когда-то придет какой-то инвестор и их расселит. Ни в коей мере не отвергаю права города на ликвидацию «шанхаев» и возведение на этих местах многоэтажек, но считаю, что все такие случаи должны быть взяты на учет, а все связанные с этим вопросы дополнительно проработаны.
Ну и о процедурах принятия Генплана и ПЗЗ. Они на сегодня таковы, что городские власти могут «протащить» совершенно любые решения.
Так, при разработке материалов Генплана вопросы проходят через комиссию по ПЗЗ и оргкомитет, при разработке материалов по ПЗЗ – только через комиссию по ПЗЗ.
Необходимо отметить, что среди 2х десятков членов комиссии имеется только один (!) представитель общественности – предприниматель (очевидно, в строительстве не специалист). Остальные – чиновники и депутаты.
Элементарный анализ состава членов оргкомитета, назначаемых Мэром для рассмотрения вопросов Генплана в последние 3 года (в Генплан города вносились изменения в 2009, 2010, 2011 году), позволяет сделать следующие выводы:
2009 год – из 18-ти членов оргкомитета – один представитель общественности.
2010 год – из 24х членов оргкомитета – три представителя общественности.
2011 год – из 30-ти членов оргкомитета – три представителя общественности.
Остальные – чиновники и депутаты. Регламент работы оргкомитета отсутствует. Протоколов с подписями членов оргкомитета никто не видел.
Что происходит на практике. Почему-то вопросы Генплана в процессе публичных слушаний рассматриваются предварительно комиссией по П33!!! Законное основание работы такой комиссии – отсутствует! Ни Мэр, ни оргкомитет по провидению публичных слушаний такой работы комиссии не только не поручали, но и не предусмотрели наличие такого органа при рассмотрении вопросов Генплана!
Напомним, что законодательство не предусматривает создание какого-либо специализированного органа для подготовки Генплана и внесения в него изменений. У нас их – целых два! Комиссия по П33, почему-то распространившая свою зону действия на Генплан, и оргкомитет.
В таком правовом поле субъекту (юридическому либо физическому лицу), подавшему предложение или замечание по вопросам Генплана в оргкомитет при объявлении городом публичных слушаний, обосновать свою позицию, доказать свою точку зрения – шансов нет. Естественно, всё это сделано специально, чтобы чиновники могли беспрепятственно «рулить» вопросами Генплана и отсекать на корню предложения субъектов, которые их не устраивают.
Как это происходит на деле. Вносит субъект замечание (предложение) по Генплану, оно идет почему-то в комиссию по П33. Причём как комиссия узурпировала власть в оргкомитете, так департамент архитектуры и развития территорий города Мэрии г. Ярославля – в комиссии.
Вы можете прикладывать кучу обосновывающих материалов в обоснование своего предложения – комиссия их не прочитает! Их прочитают в Департаменте, но на заседание комиссии эти материалы вынесены не будут! А будет вынесена «справочка» на двух страницах - табличка с графами «кто подал заявку», «суть предложения» и «мнение департамента» (или – «проект решения комиссии» - как хотите).
Если там написано «отказать» - то это решение, как правило, и проводится – материалы комиссия не рассматривает (только заслушивает доклад департамента), полноценная подготовка повестки заседания отсутствует, результатов голосования зачастую не имеется (голосование членов комиссии проводится далеко не всегда), протоколов заседания с подписями членов комиссии не оформляется, опять-таки делается куцая справка «разрешить» - «отказать». Далее таким образом сфабрикованные материалы идут в оргкомитет (где, при всем уважении к этому органу, отсутствуют специалисты), и как правило, решение комиссии подтверждается оргкомитетом. Всё! Более ничего никому вы не докажете. Если при этом нарушен закон – никто за это не отвечает, ответственность коллегиальная, т.е. «размазанная» по нескольким органам. Далее – вынесение всех отфильтрованных таким образом замечаний и предложений «чохом» на обсуждение граждан города.
Присутствуют на таком обсуждении, как правило 200-400 человек, практики голосования по отдельным вопросам не имеется. Если кто-то выступает по конкретному замечанию – ему, как правило, говорят – «ну, мы ещё посмотрим этот вопрос». Далее идет голосование «в целом» - оно, как правило, не протестное, и в целом поправки одобряются. Ещё раз отметим, что схема выстроена таким образом, что провести толковое, законное предложение, или хотя бы вынести его на честную дискуссию – нереально.
Ну и как все это, нормально?
Теперь о точечной застройке. Я сторонник такой застройки в разумных пределах. Иначе зачем Генплан и ПЗЗ? Зачем зонирование? Зачем наполнение зон перечнями объектов, которые можно строить? Тогда бы уж зонировали только окраины для массовой застройки!
Понимаю, что всякое строительство приносит неудобства гражданам, и всякая появившаяся застройка кому-то может не полюбиться. Однако от этого никуда не деться, т.к. стройка, которая дает рабочие места, налоговые поступления, привлечение инвестиций, развитие инфраструктуры, нуждается в площадках. Нужно одновременно развивать незастроенные территории и разумно застраивать имеющиеся.
С другой стороны, город относительно плотно застроен и таких площадок, полагаю, обнаружится немного. В принципе, эти площадки должны быть уже известны, и не обязательно на каждый жилой квартал делать проекты планировки и межевания. Такие места под точечную застройку можно обнаружить путем выполнения архитектурных и инженерных проработок, а тратить бюджетные деньги на проекты планировки и межевания только для того, чтобы их сделать и закрепить существующее положение – стоящие дома с отмежеванными земельными участками, очевидно, не стоит. Вот показатели по кварталу – плотность застройки, процент озеленения, обеспечение соцкультбытом и т.д. – считать при размещении точечной застройки нужно.
Никто пока не отменял и механизм предварительного выделения площадок – да, сегодня практически все с аукциона, но площадки под аукцион нужно подготовить, сформировать. Причем под жилье формирует город, под остальные объекты – область. Вопрос: с какой скоростью нужно формировать? Не получится ли, что спрос есть, а предложение опаздывает? А не получится, что область и город «присмотрят» одну и ту же площадку – один под соцкультбыт, другие – под жилье? Или они работают согласованно? Вопросы, вопросы… Не уверен, что мы сегодня 100-процентно готовы к аукционам, поэтому механизм предварительного выделения нельзя отвергать – он может пригодиться.
Нельзя отметать вопрос возможности передачи площадок от одного субъекта хозяйствования к другому, это нормальное рыночное действие. Область против переуступки, город создал комиссию – значит, будет и субъективизм, и навязывание мнений (как могут работать такие комиссии, мы знаем на примере Генплана). Предложение – нужно подумать, и постараться сформулировать «правила игры», обеспечивающие прозрачность такого рода сделок, учет интересов продавца, приобретателя, бюджета, рыночную стоимость земли, объем вложенных средств в незавершенное строительство и т.д.
Немного подробностей о предложении площадок под жилую застройку путем организации аукционов (занимается город). Как Вы думаете, какую информацию можно извлечь по этим вопросам на официальном сайте Мэрии г. Ярославля? Да очень ограниченную – перечень предложений всего за 3 последних месяца, стартовая цена указана, цена, по которой площадку приобрел победитель аукциона – нет. Это что, коммерческая тайна? Почему, чтобы оценить количество предложений (например, за год), рыночную стоимость единицы площади участка, или площади застройки, или строительного объема будущего объекта, инвестор в поисках информации должен листать годовую подшивку «Городских новостей»? Это что, нормально?
А об аукционах на право комплексного освоения территорий информация вообще отсутствует! Что, нет ни одного предложения? Или что-то мешает разместить информацию на сайте?
Сформулирую еще два вопроса, которые должны получить должное внимание со стороны объединенного Департамента:
– помощь застройщикам при строительстве внеплощадочных сетей для инженерного обеспечения объекта – коридоры прохода трасс по чужим территориям, информация о смежниках, формирование участков, помощь в организации правового поля – аренда, сервитуты и т.д.;
– помощь застройщикам при организации строительной площадки перед началом строительства – задание для проекта производства работ, интересы смежников, которые могут быть затронуты – временная автодорога, временные подключения к инженерным сетям по чужим территориям, необходимость иметь на период строительства территорию больше выделенной под объект и т.д.
Необходимо также рассмотреть вопрос целесообразности возвращения к практике советских годов, когда основные архитектурные чертежи (в первую очередь фасады) согласовывались в горархитектуре «для дальнейшего проектирования», согласовывались также и цветовые решения фасадов. Это положительно сказывалось на однородности застройки и ее цветовой гамме.
Полагаю, что все поднятые в настоящем докладе вопросы должны быть дополнительно изучены, а пути их решения откорректированы, так как критикуемые выше принципы управления городом по вопросам градостроительства и земельных отношений и принятые под это нормативные документы уже не соответствуют требованиям сегодняшнего дня. При этом «коррупционная составляющая» присутствует в полной мере.
Заявление руководства ДАРТГ, что оно стоит на страже закона, всегда имеет абсолютно правильную позицию и выигрывает все суды, не стоит принимать всерьез. Это далеко не так, достаточно заглянуть в сеть «интернет» в соответствующий поисковик.
Теперь о чисто технических мероприятиях, возможность выполнения которых должна быть рассмотрена.
1. Специалисты ДАРТГ принимают посетителей два часа (!) в неделю и то далеко не все, а руководитель Департамента – тоже два часа, причем в другой день! Причем к нему нужно записываться строго по телефону, в определенные часы, да еще Вас могут не записать, если тому, кто записывает, захочется отправить Вас на другой уровень – скажем, к заму, или к начальнику отдела.
Представляется необходимым вернуть прежний порядок – прием два раза в неделю по полдня, причем руководство и все специалисты принимают в одни и те же часы. То есть, если Ваш вопрос «завязан» на несколько отделов, то Вы можете все их посетить, а при необходимости посетить еще и руководство, приходить второй раз не придется.
2. Дополнительно рассмотреть вопрос об организации 1-2 раза в месяц «дней консультации».
Выглядеть это должно примерно так: любой заинтересованный субъект может прийти по своей проблеме по предварительной записи на комплексную консультацию, где его примут десяток человек одновременно: директор департамента, замы, начальники ведущих отделов. Если вопрос на месте не решается, необходимо взять время на проработку (а по большинству вопросов «по существу» очевидно, так и будет). Необходимо продумать механизм доведения результатов до заявителя.
3. Значительно усилить электронную информационную базу. Организовать отдельный сайт объединенного Департамента. Вся информация, представляющая интерес для граждан, застройщиков – геодезическая подоснова, материалы генплана, ПЗЗ, границы предоставленных под строительство участков – должна быть открытой.
4. Определиться с возможностью выпуска печатной продукции: Вестник департамента? Информационные сборники по отдельным проблемам? Постоянные страницы в СМИ?
5. Необходимо установить критерии оценки работы Департамента, может быть, завязанные на какие-то количественные показатели (число выставленных на аукцион площадок? Число выданных ГПЗУ?). Отдельно должны быть проработаны вопросы работы с жалобами граждан, юридических лиц – установить стандарт, если он имеется - пересмотреть в соответствии с сегодняшними требованиями.
6. Создать в структуре сводного Департамента аналитический отдел для оценки возможностей оперативного реагирования на постоянно меняющуюся коньюктуру строительного рынка, выявления первоочередных задач и выработки механизмов их решения.
За последние полгода мы все изменились. И страна изменилась.
Многие это уже поняли.
Многие – еще нет.


Для сведения: мнение моих коллег по работе не всегда совпадает с моим.

С уважением к прочитавшим,
инженер-строитель
почетный строитель РФ
кандидат политических наук А.И.Гранько

Много букв, Андрей Игоревич. Вряд ли кто-то прочет целиком и оценит.
Лично мне вот нравится про молочные кухни в нашем ПЗЗ - это просто нечто эпическое.

Очередной Урлобот ?

oknarg, что за странный ник, если подписываетесь от А.И.Гранько

- начало текста от бота, а приведенное ниже может взято из официального доклада )))

Это который директор департамента городского хозяйства мэрии города Ярославля? Хозяйственные проблемы решаются просто на отлично, чтобы убедиться в этом - прокатитесь с ветерком по городским дорогам.